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Verwaltung in der Krise

Was die Verwaltung aus der jetzigen Situation lernen kann

„Die deutsche Verwaltung – eine Effizienzmaschine“ titelte Spiegel Online Ende März und stellte fest: „Die deutsche Bürokratie, häufig für ihre Behäbigkeit und Vorschriftenfixierung gescholten, erweist sich als überraschend flexibel und effizient.“ Tatsächlich zeigt die Verwaltung aktuell, wozu sie in der Lage ist, wenn die Situation es erfordert: Ob die flexible Umstellung auf Arbeit im virtuellen Raum, die agile und pragmatische Bereitstellung staatlicher Leistungen wie etwa die Soforthilfen für Selbstständige oder die zielgerichtete föderale Kooperation – vieles, was sich im „Normalbetrieb“ der Verwaltung eher zäh gestaltet, wird heute wie selbstverständlich realisiert.

Florian Theißing

Dies ist umso erstaunlicher, da vor der Coronakrise auch innerhalb der Verwaltung die Unsicherheit wuchs, ob sie in ihren traditionellen Strukturen die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts überhaupt bewältigen kann. Lange Zeit waren Modernisierungsbemühungen der Verwaltung eher durch den Einsatz von IT in Verbindung mit einer sehr zögerlichen Optimierung der bestehenden Strukturen gekennzeichnet, nach dem Motto „Moderne Verwaltung ist Bürokratie plus Elektrifizierung“. Doch seit einiger Zeit mehren sich auch verwaltungsintern die Stimmen, die einen radikaleren Wandel der staatlichen Leistungsbringung fordern. In einer Welt, die durch Volatilität, Unsicherheit, Komplexität und Ambiguität gekennzeichnet ist, so die Argumentation, sei eine Verwaltung, die strukturell der traditionellen Bürokratie mit Regelhaftigkeit, Stabilität, klarer Kompetenzverteilung und Hierarchie verhaftet ist, immer weniger in der Lage, den gesellschaftlichen Herausforderungen adäquat zu begegnen. Verwaltungsinterne Veranstaltungen mit Titeln wie „Brauchen wir eine neue Staatskunst?“ oder „Verwaltung von morgen – mit Menschen von heute und Organisation von gestern?!“ verdeutlichen, dass auch innerhalb der Verwaltung über einen grundsätzlichen Paradigmenwechsel des Verwaltungshandelns nachgedacht wird. 

In diesem Kontext erweist sich die gegenwärtige Krise als Labor für Innovation und als Turbobeschleuniger für institutionelles Lernen. Natürlich ist vieles davon improvisiert und dem aktuellen Ausnahmezustand geschuldet. Umgekehrt erweisen sich viele etablierte Instrumente auch in der Krise als robust und flexibel. Man sollte sich deshalb hüten, bewährte Prinzipien und begründete Kontrollmechanismen des Verwaltungshandelns nun umstandslos als verzichtbar abzutun. Bei aller gebotenen Vorsicht entstehen in der aktuellen Situation aber Impulse, welche die Verwaltung auch im Normalbetrieb verändern können und Erkenntnisse, die für die Weiterentwicklung der Verwaltung enorm wertvoll sind. Hierzu möchten wir im Folgenden mit einigen Gedanken zur Diskussion anregen.

Digitalisierung nach innen und außen

Arbeiten in der Verwaltung war bisher weitgehend dem Mantra der Präsenz unterworfen. Versuche, flexiblere, digital gestützte Arbeitsformen einzuführen, blieben oft im Sumpf dienstrechtlicher Bedenken stecken. Die Krise hat diese Bedenken weggespült: Die Beschäftigten arbeiten zu zehntausenden von zuhause aus, Kommunikation und Kooperation wurden ad-hoc in den digitalen Raum verlegt. So hat die Realität den praktischen Beweis geliefert, dass – bei allen Problemen -– auch im behördlichen Kontext flexible Arbeitsformen im Regelfall möglich sind. Diese Erfahrung wird sich nicht mehr rückgängig machen lassen. 

Allerdings hat die Krise auch gnadenlos die Mängel der digitalen Infrastruktur offengelegt: In der Berliner Verwaltung  sind maximal 4.000 der rund 100.000 Beschäftigten im Homeoffice parallel voll arbeitsfähig, die Netzinfrastruktur des Bundes ging angesichts der massenhaften Zugriffe aus den Home Offices zunächst in die Knie und vielerorts standen keine brauchbaren Lösungen für die virtuelle Zusammenarbeit zur Verfügung. Trotz aller Probleme wurde aber auch deutlich: Flexible, digitale Arbeitsformen funktionieren auch im behördlichen Kontext! Sie werden auch nicht mehr verschwinden, ihnen muss also eine moderne, digitale Infrastruktur zur Verfügung gestellt werden. In Zukunft wird des darum gehen, die improvisierten Lösungen aus der Krise systematisch und nachhaltig weiterzuentwickeln.

Die Krise erweist sich ebenfalls als Beschleuniger für die Digitalisierung staatlicher Leistungen: Ob virtueller Unterricht über Lernplattformen, Online-Anträge, oder virtuelle Beratungsangebote: Die Verfügbarkeit staatlicher Leistungen heißt in den Zeiten der Coronakrise Online-Verfügbarkeit. Und auch hier deckt die Krise gnadenlos die Schwächen des Systems auf: Viele Lernplattformen brachen unter der Last der Anfragen zusammen und zentrale staatliche Leistungen, die nicht online zur Verfügung stehen, können aktuell nur unter Schwierigkeiten oder gar nicht in Anspruch genommen werden. Symptomatisch ist etwa die aktuelle Antwort einer Berliner Straßenverkehrsbehörde, die Antragsteller standardmäßig aufforderte „den Antrag ab dem 20.4. erneut einzureichen, da Anträge bis einschließlich 19.4. ungelesen vernichtet/gelöscht werden“. Es ist zu hoffen, dass diese Krisenerfahrungen die Dynamik bei der Digitalisierung staatlicher Leistungen weiter verstärken. 

Die technische Infrastruktur der öffentlichen Verwaltung ist in der aktuellen Zeit oft überlastet
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Agilität und Pragmatismus

Im Normalbetrieb der Verwaltung sind viele ihrer Digitalisierungsprojekte eher durch defensive Fehlervermeidung als durch innovatives Voranschreiten gekennzeichnet und scheitern am praxisfernen Anspruch, dass alles bis ins letzte Detail durchgeplant und auch noch der abwegigste Einzelfall geklärt sein muss, bevor an eine Umsetzung überhaupt gedacht werden kann. 

Der ungeheure Handlungsdruck der Krise hat die Verwaltung in einen ad-hoc Handlungsmodus gezwungen, wie er etwa bei der digitalen Abwicklung der Soforthilfen für Selbstständige und Kleinunternehmen zum Tragen kam: Man strebt keine 100%-Lösung an, die jeden Ausnahmefall berücksichtigt, sondern konzentriert sich auf das Wesentliche: auf die große Masse der Fälle. Es wird schnell mit der Umsetzung begonnen und das ad-hoc gewählte Vorgehen unterwegs entsprechend der neu gewonnenen Erkenntnisse laufend angepasst. Probleme, wie etwa die Betrugsfälle in Nordrhein-Westfalen, werden im Rahmen der Umsetzung korrigiert. Damit setzt die Verwaltung geradezu lehrbuchmäßig ein agiles Vorgehen reinsten Wassers um, das im Normalbetrieb oft als unvereinbar mit den Verwaltungsregularien angesehen wurde. Hoffentlich strahlt diese neu gewonnene Agilität auch auf die Verwaltung im Normalbetrieb aus!

Die Diskussion um die Corona-Tracking-App hat dabei beispielhaft verdeutlicht, dass Schnelligkeit in der Umsetzung durchaus vereinbar ist mit der sorgfältigen Abwägung von Risiken und Alternativen. Am Anfang stand hier eine datenschutzrechtlich durchaus problematische Idee des Gesundheitsministeriums. In einer kurzen, aber intensiven gesellschaftlichen Diskussion wurde nicht nur diese Idee gekippt, sondern es kristallisierten sich schnell auch praktikable und datenschutzkonforme Alternativlösungen heraus. Auch diese Erfahrung sollte über die Krise hinaus wirksam bleiben. 

Kooperation in Heterogenität

Staatliche Vorhaben werden im Normalbetrieb oft durch Konkurrenzdenken und Kompetenzstreitigkeiten massiv behindert. Dies gilt besonders bei föderalen und ressortübergreifenden IT-Großvorhaben: Sie sind in vielen Fällen durch Konflikte zwischen den staatlichen Akteuren gekennzeichnet, deren sachliche Gründe von außen kaum nachvollziehbar erscheinen. 

Zwar bestehen auch in der Krise diese alten Verhaltensmuster in manchen Bereichen fort, was sich bspw. am anfangs unkoordinierten Vorgehen der einzelnen Länder im Umgang mit der Krise beobachten ließ. Gleichzeitig wurde hier aber auch das enorme Potenzial sichtbar, das föderale Strukturen für innovative Problemlösungen haben können: Zu Beginn erprobten die Länder unterschiedliche Lösungsansätze. Ausgehend von den dabei gemachten Erfahrungen einigte man sich schließlich auf einen gemeinsamen Ansatz, der wiederum an regionale Bedingungen (bspw. Nähe zu Risikogebieten) angepasst wurde. So konnten mehrere alternative Ansätze erprobt und dadurch vermutlich bessere Resultate erzielt werden, als dies bei einem zentralisierten Entscheidungsprozess möglich gewesen wäre. 

Dieses Potenzial des Föderalismus als Labor für Innovation sollte auch im Normalbetrieb noch stärker zum Tragen kommen. Die Krise macht aber auch deutlich, dass sich dafür die Beteiligten als Kooperationspartner auf der Suche nach der besten Lösung verstehen müssen, und nicht als Konkurrenten.

Maskenvorräte anlegen und eine bessere Infrastruktur für das Arbeiten im Home Office alleine reicht nicht aus
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Aus der Krise lernen

Die Lernkurve der öffentlichen Verwaltung in der aktuellen Krise ist steil. Wenn die Lehren aber nur darin bestehen, sich für die nächste Pandemie zu wappnen, Maskenvorräte anzulegen oder die Infrastruktur für das Home Office zu verbessern, wäre eine große Chance vertan. Zum Meistern künftiger Krisen hilft es nur wenig, sich für ein längst vergangenes Krisenereignis zu wappnen. Die aktuelle Pandemie, der Flüchtlingsherbst 2015, die Finanzkrise 2008 stellten jeweils ihre spezifischen Anforderungen an das staatliche Handeln und die Verwaltung musste schnell, flexibel und zielgerichtet auf diese immer neuen Anforderungen reagieren. In diesem Sinne stellt auch die gegenwärtige Krise nur eine extreme Ausprägung der zentralen Herausforderung dar, mit der die öffentliche Verwaltung grundsätzlich konfrontiert ist: Angesichts eines rasanten gesellschaftlichen Wandels und immer komplexerer gesellschaftlicher Problemstellungen lernfähig zu sein, agil und flexibel zu handeln und zielgerichtet zu kooperieren. Die Verwaltung hat in der aktuellen Krise bewiesen, dass sie in Ausnahmesituationen dazu in der Lage ist. Nun wird es darauf ankommen, die Kultur der Verwaltung, ihre Strukturen und ihre gesetzlichen Rahmenbedingungen so grundsätzlich zu erneuern, dass sich Lernfähigkeit, Agilität, Kooperationsvermögen und Flexibilität nicht nur im Angesicht der Krise beweisen.

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