Misstrauensverwaltung; Kooperation; Integration; Behörde; Verwaltung; Flüchtlinge; Modernsiewierung
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SERIE: Behörden – von Grund auf neu gedacht!

Wider die Misstrauensverwaltung

Funktional integrieren und behördlich kooperieren: Was Politik und Verwaltung aus dem Umgang mit dem Flüchtlingszustrom lernen können / Interview

Prof. Jörg Bogumil hat die behördlichen Unzulänglichkeiten während des Flüchtlingszustroms aufgearbeitet. Im Gespräch mit „Verwaltung der Zukunft“ erklärt der Verwaltungsexperte der Universität Bochum, an welchen Stellen sich im System Stellschrauben für ein effektiveres Handeln drehen lassen. Kurzfristig gilt es, die vorhandenen Ermessensspielräume zu nutzen – auf behördlicher wie auf individueller Ebene.
Professor Dr. Jörg Bogumil ist Inhaber des Lehrstuhls für öffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik an der Ruhr-Universität Bochum.
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Verwaltung der Zukunft: Was hat das Verwaltungshandeln während des großen Flüchtlingszustroms in den Jahren um 2015 so erschwert?

Bogumil: Die Zuständigkeiten rund um die Aufnahme, Unterbringung und Integration von Asylbewerbern sind zwischen den föderalen Ebenen in Deutschland grundsätzlich erst mal stark „zersplittert“. Hinzu kommt, dass bei der Bearbeitung der Aufgaben auch verschiedenste Ämter und Einheiten derselben Ebene miteinander kooperieren müssen. Dauernd ergeben sich Schnittstellen und immer wieder müssen sich Mitarbeiter verschiedener Ressorts und Ebenen miteinander besprechen und abstimmen. Unter der Masse an Menschen und dem damaligen Druck kamen dann die negativen Effekte dieses Verwaltungsföderalismus besonders zum Tragen. 

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Unter der Masse an Menschen und dem damaligen Druck kamen die negativen Effekte des Verwaltungs-föderalismus besonders zum Tragen. 

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VdZ: Sie haben die Situation der beteiligten Behörden in einer Untersuchung aufgearbeitet – welchen weiteren Problemen standen bzw. stehen die Behörden bei der Aufnahme und Integration der Flüchtlinge gegenüber?

Bogumil: Bei der Bearbeitung der Asylfragen müssen Bund, Länder und Kommunen von Beginn an miteinander kooperieren. Die Länder sind für die Erstunterbringung zuständig, der Bund über das BAMF für die Asylanträge und die Kommunen dann für die weitere Unterbringung sowie für die Sozial- und Sprachleistungen. Diese zersplitterte Aufgabenwahrnehmung ist umso problematischer, weil es sich teilweise um einen für die Behörden „neuen Personenkreis“ handelte. Auf eine ganze Reihe an Asylbewerben haben die bisherigen Regelungen unseres Verwaltungssystems nicht gepasst. Zum Beispiel im Fall von Personen, die noch keine Schulausbildung hatten, aber über 18 Jahre alt und damit nicht mehr schulpflichtig sind. In anderen Fällen kamen Menschen zu uns, die zwar eine Ausbildung absolviert hatten, aber keinen hier anerkannten formalisierten Abschluss besitzen.

Bei der Bearbeitung der Asylfragen müssen Bund, Länder und Kommunen von Beginn an miteinander kooperieren. Die zersplitterte Aufgabenwahrnehmung ist umso problematischer, weil die bisherigen Regelungen unseres Verwaltungssystems auf eine ganze Reihe an Asylbewerben nicht passte.
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VdZ: Was raten Sie Politik und Verwaltung, damit wir in einer ähnlichen Situation künftig besser vorbereitet sind?    

Bogumil: Stellen, an denen festgestellt wurde, dass die Zuständigkeiten zu zersplittert sind, könnte man natürlich grundsätzlich verändern. So komplex die Zuständigkeiten aber oft selbst sind, so komplex ist der Prozess, entsprechende Gesetze zu modifizieren. Bund, Länder und Kommunen müssen sich dafür einig werden. Das ist, wenn überhaupt, nur längerfristig umzusetzen. 

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So komplex die Zuständigkeiten aber oft selbst sind, so komplex ist der Prozess, entsprechende Gesetze zu modifizieren.

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VdZ: Gibt es auch Lösungen, die schneller Abhilfe schaffen?

Bogumil:  Kurzfristig können die zersplitterten Zuständigkeiten durch ein stärker integratives und kooperatives Handeln der Verwaltung aufgefangen werden. Das scheint mir nicht nur eine wichtige Erkenntnis für Asyl-Fragen zu sein, sondern auch für viele andere öffentliche Aufgaben, in denen wir aufgeteilte Zuständigkeiten im System finden. Es muss darum gehen, dass Behörden intern genauso wie in der Zusammenarbeit untereinander ihren Ermessensspielraus wenn notwendig ausnutzen, um sich effektiver und effizienter zu organisieren. Das gilt von der Behördenleitung bis hinunter zum einzelnen Mitarbeiter. Dazu gehört aber natürlich ein gewisser Mut!

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VdZ: Haben Sie ein Beispiel?

Bogumil: Am Beispiel einiger integrierter Ämter für Zuwanderung ist zu erkennen, dass es auf kommunaler Ebene Sinn hat, Ausländer- und Sozialämter etwa mit Bereichen des Wohnens zusammenzulegen. So können die Problemlagen der Asylbewerber einheitlich bearbeitet werden. Ähnlich gelagert ist es in den Ministerien: Auch hier haben wir beobachtet, dass die klassischen Bereiche der Migrationsverwaltung mit den Aufgaben der Integrationsverwaltung besser zusammen bearbeitet werden.

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Auf kommunaler Ebene hat es Sinn, Ausländer- und Sozialämter etwa mit Bereichen des Wohnens zusammenzulegen.

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VdZ: Auf kommunaler Ebene gibt es viele Beratungsstrukturen für Flüchtlinge wie Jugendmigrations-beratungsstellen, die Jobcenter und auch länderfinanzierte Angebote – welche Überlappungen nehmen Sie bei diesen Angeboten wahr?

Bogumil: Ja, das ist alles gut gemeint, aber oft nicht miteinander abgestimmt: Niemand weiß, wer für welche Beratung zuständig ist. Auch Doppelberatungen mit unterschiedlichen Ergebnissen sind denkbar. Eine gute Lösung hierfür hat die Stadt Hamm gefunden:  Gemeinsam mit dem Jobcenter und den Wohlfahrtsvertretern ist es gelungen, die bisherigen Zuständigkeiten zu überkommen und die Angebote genauer aufzuteilen. Flüchtlinge mit Familie werden nun von der Kommune beraten, für die „alten“ Migrantengruppen, also nicht die in letzten Jahren neu hinzugekommenen Flüchtlinge, sind die Migrationsberatungsstellen zuständig und um alleinstehende Flüchtlinge kümmern sich die Jobcenter.

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Gemeinsam mit dem Jobcenter und den Wohlfahrtsvertretern ist es gelungen, die bisherigen Zuständigkeiten zu überkommen und die Angebote genauer aufzuteilen.

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VdZ: Das hört sich ja im Grunde einfach an…

Bogumil: Das mag vielleicht trivial klingen, unsere Untersuchungen zeigen aber, dass dieses Vorgehen bessere Ergebnisse zeitigt als die bisherige, unkoordinierte Lösung. Und für das Verwaltungshandeln ist dieser Schritt – also den kommunalen Ermessenspielraum praktisch nutzen, um tradierte Strukturen zügig zu überwinden – schon ein gehöriger Satz nach vorn!

VdZ: Diese „Schritte nach vorn“ – warum hört man hierzulande nicht öfter von einfachen, aber sehr praktikablen Lösungen?

Bogumil: Es gibt in unserem System u. a. ein Problem: Wir sind uns bewusst, dass wir Kooperationen verbessern müssen – in der Verwaltung mehr miteinander reden als auch mit Akteuren darüber hinaus. Allerdings erschwert der Datenschutz in der Bundesrepublik ein solches Vorgehen ungemein. Wenn wir tatsächlich integrierter handeln wollen, müssen wir hier ein bisschen gelassener werden und künftig vermeiden, dass der Datenschutz Verwaltungsprozesse unnötig behindert

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Wenn wir tatsächlich integrierter handeln wollen, müssen wir ein bisschen gelassener werden und künftig vermeiden, dass der Datenschutz Verwaltungsprozesse unnötig behindert.

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VdZ: Der Normenkontrollrat hat sich die Modernisierung bzw. Konsolidierung der etwa 300 deutschen Register auf die Fahne geschrieben. Nach dem „Once Only-Prinzip“ soll der Staat die Daten der Bürger nach einmaliger Übermittlung bestmöglich für jede Leistung parat haben. Ein praktikabler Ansatz? 

Bogumil: Die Idee steht hierzulande zwar auf dem Papier, „Once Only“ funktioniert aber in Deutschland nicht – leider genau aufgrund der datenschutzrechtlichen Bedingungen. Anders in Österreich: Dort geben Sie die Dinge einmal in die Datenbank ein und mit besonderen Zugriffsrechten können Behörden dann darauf zugreifen. In Deutschland ist es noch nicht einmal möglich, dass das kommunale Sozialamt dem Jobcenter bzw. der Bundesagentur für Arbeit (BA) Daten übermittelt – es sei denn es, es handelt sich um Optionskommunen, wenn also die Kommune auch das Jobcenter betreibt.

Der Datenschutz verhindert es: In vielerlei Belangen können etwa kommunale Ämter nicht mit der Bundeanstalt für Arbeit (BA) bzw. den Jobcentern zusammenwirken.
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VdZ: Das führt uns zur grundsätzlichen Frage der Aufgabenverteilung zwischen den Ebenen – welches Potenzial sehen Sie darin? 

Bogumil: Wenn wir über die Modernisierung der Verwaltung sprechen, lässt sich tatsächlich nicht alles über Kooperationen und Vereinbarungen regeln. Wir müssen auch solche institutionellen Zuständigkeiten aufdecken und verändern, die nicht mehr zweckdienlich sind. Die genannten Optionskommunen machen z. B. aus meiner Sicht eine Zusammenarbeit in der kommunalen Sozialverwaltung einfacher, allerdings ist ihre Zahl bundesgesetzlich gedeckelt. Wir müssen auch solche institutionellen Zuständigkeiten aufdecken und verändern, die nicht mehr zweckdienlich sind.

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Aufgaben, die mit Integration zusammenhängen, sollten weitestgehend in kommunaler Hand liegen. Bund und Länder müssen finanzieren, die operative Durchführung hat vor Ort zu liegen.    

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VdZ: Sie kritisieren auch die erweiterten Kompetenzen des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF)…

Bogumil: Seit 2015 hat das BAMF zunehmend Aufgaben aus dem Integrationsbereich übernommen, auch um ihren Beschäftigtenzuwachs zu rechtfertigen, der nun in Zeiten gesunkener Migration überdimensioniert erscheint. Es hat aber keinen Sinn, dass die Bundesbehörde jetzt zusätzlich auch bei den Sprachkursen mitredet, die auf kommunaler Ebene angeboten werden. Denn dafür besitzt das BAMF mit seinen etwa 45 Außenstellen gar keine Kapazitäten; im Vergleich arbeiten die Kommunen mit bundesweit mehr als 600 Ausländerämtern. Und selbst in Gemeinden ohne Ausländeramt gibt es Sprachkurse, die von lokalen Akteuren angeboten werden. Das BAMF kann gar nicht in die breite Fläche gehen, um überall Expertise vorzuhalten. Deshalb muss gelten: Aufgaben, die mit Integration zusammenhängen, sollten weitestgehend in kommunaler Hand liegen. Bund und Länder müssen finanzieren, die operative Durchführung hat vor Ort zu liegen.    

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Ich nehme in Deutschland eine Kultur der „Misstrauens-verwaltung“ wahr, deren Umsetzung zu dysfunktionalen Ergebnissen führen kann.

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VdZ: Das hören Finanzminister in Düsseldorf, Erfurt und Berlin sicherlich nicht so gern: Wenn Bund oder Länder Gelder weiterreichen, dann gerne zweckgebunden.

Bogumil: Der Anspruch ist natürlich erst einmal richtig – Missbrauch soll möglichst nicht auftreten, deshalb gibt es Kontrollen und Regelungen. Ich nehme in Deutschland allerdings eine Kultur der „Misstrauensverwaltung“ wahr, deren Umsetzung manchmal zu dysfunktionalen Ergebnissen führt. Das gilt auch gegenüber dem Bürger. Wenn etwa ein Flüchtling oder ein SGB II-Empfänger eine neue Wohnung bezieht und Möbel braucht, dann kann das Amt entweder einen pauschalen Zuschuss geben und es wird irgendwie funktionieren. Die viel praktizierte Alternative: Der Zuwendungsbezieher muss einen Antrag stellen und alles aufzählen, was gebraucht wird. Danach kommen zwei Mitarbeiter der Verwaltung, um zu kontrollieren und zu protokollieren, ob vielleicht in der Wohnung doch schon ein paar Möbel vorhanden sind. Oft ist dieser Arbeitsaufwand ungleich höher als die etwaig eingesparten Finanzmittel. In diesen Fällen gilt es, mehr mit Pauschalen zu arbeiten. Wir dürfen nicht generell den weitest gehenden Missbrauch annehmen, weder bei unseren Bürgern, noch im föderalen Zusammenspiel.  

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