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SERIE: Föderalismus vs. Zentralisierung der Sicherheit

Zentraler Service für dezentrale Dienste

Strukturen und Kooperationen bei Staats- und Verfassungsschutz

Der deutsche Föderalismus bedingt auch bei den Nachrichtendiensten Parallelstrukturen auf Bundes- und Länderebene, etwa mit Blick auf die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz oder die Staatsschutz-Abteilungen der 16 Landeskriminalämter parallel zum Bundesamt für Verfassungsschutz und zum Bundeskriminalamt. Neben strukturellen Unterschieden und rechtlichen Grenzen erschwert der dezentrale Aufbau einen effektiven Austausch, etwa im 40 Behörden umfassenden Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum. Die Zentralisierungsbestrebungen der Bundesebene wurden bislang von der Länderebene abgeblockt. Serviceangebote könnten jedoch eine freiwillige Kompetenzabtretung bewirken.

Struktur der Nachrichtendienste

Deutschland verfügt über 19 – je nach Zählung auch 20 – Nachrichtendienste im weiteren Sinne. Dazu zählen

  • der Bundesnachrichtendienst (BND), der dem Bundeskanzleramt untersteht, als Auslandsnachrichtendienst,
  • das Bundesamt für den militärischen Abschirmdienst (BAMAD), das dem Bundesministerium der Verteidigung untersteht, als Militärnachrichtendienst,
  • das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), das dem Bundesministerium des Innern untersteht, als Inlandsnachrichtendienst,
  • 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz (LfV) als Pendants zum BfV auf Länderbene, die dem jeweiligen Innenministerium unterstehen,
  • und ggf. das Informations- und Kommunikationstechnikzentrum der Bundespolizei (IKTZ), das aus den nachrichtendienstlichen Bereichen des Bundesgrenzschutzes hervorgegangen ist und ebenfalls dem Bundesministerium des Innern untersteht.

Darüber hinaus nehmen die mit dem Polizeilichen Staatsschutz (ST) befassten Abteilungen des Bundeskriminalamtes (BKA) sowie der 16 Landeskriminalämter (LKÄ) überschneidende Aufgaben wahr.

Die Kontrolle der Nachrichtendienste obliegt dem jeweiligen Parlamentarischen Kontrollgremium (PKGr) des Deutschen Bundestages bzw. der Länderparlamente.

 

Das föderale System

Vom IKTZ abgesehen, bilden auf Bundesebene BND, BAMAD, BfV und ST im BKA die vier Säulen, die den Staat vor einer Gefährdung von außen schützen sollen.

Auf Landesebene unterhalten aktuell noch sieben Bundesländer eigene Landesämter für Verfassungsschutz:

  • Landesamt für Verfassungsschutz Baden-Württemberg,
  • Bayerisches Landesamt für Verfassungsschutz,
  • Landesamt für Verfassungsschutz Bremen,
  • Landesamt für Verfassungsschutz der Freien und Hansestadt Hamburg,
  • Landesamt für Verfassungsschutz Hessen,
  • Landesamt für Verfassungsschutz Saarland,
  • Landesamt für Verfassungsschutz Sachsen.

In neun Bundesländern arbeitet der Verfassungsschutz heute als Abteilung des jeweiligen Innenministeriums:

  • Berlin: Senatsverwaltung für Inneres und Sport,
  • Brandenburg: Ministerium des Innern und für Kommunales,
  • Mecklenburg-Vorpommern: Ministerium für Inneres und Europa,
  • Niedersachsen: Ministerium für Inneres und Sport,
  • Nordrhein-Westfalen: Ministerium des Inneren,
  • Rheinland-Pfalz: Ministerium des Innern und für Sport,
  • Sachsen-Anhalt: Ministerium für Inneres und Sport,
  • Schleswig-Holstein: Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration,
  • Thüringen: Ministerium für Inneres und Kommunales.

Zudem besteht in jedem LKA eine Abteilung für den Polizeilichen Staatsschutz (ST).

 

Rechtliche Grenzen

Sowohl das Miteinander der vorgenannten Sicherheitsbehörden, als auch die weitergehende Zusammenarbeit mit der Polizei, ist rechtlichen Grenzen unterworfen und wird dadurch beschränkt.

Klassischerweise haben die deutschen Nachrichtendienste keine polizeilichen Exekutivbefugnisse, sind also nicht etwa zur Durchführung von Festnahmen berechtigt. Dies resultiert aus dem gesetzlichen Trennungsgebot der Tätigkeit von Nachrichtendiensten und Polizei, wonach die Nachrichtendienste nicht die Befugnisse der Polizei haben (und die Polizei nach bestehendem Rechtsverständnis auch nicht die Befugnisse der Nachrichtendienste hat). Vielmehr sollen nachrichtendienstliche und polizeiliche Tätigkeiten durch verschiedene, organisatorisch voneinander getrennte Behörden wahrgenommen werden (organisatorische Komponente), die unterschiedliche Aufgabenstellungen (funktionelle Komponente) und unterschiedliche Befugnissen (kompetenzielle Komponente) haben.

Allerdings ist nicht unumstritten, inwieweit das Trennungsgebot auch ein Kooperationsverbot umfasst. Auf funktioneller Ebene wird etwa die Unzulässigkeit eines uneingeschränkten Informationsaustauschs zwischen Nachrichtendiensten und Polizei gesehen, wodurch beide Seiten über mehr Informationen verfügen würden, als zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben unabdingbar sind. Nach derzeitiger Praxis arbeiten deshalb Mitarbeiter von Nachrichtendiensten und Polizei – etwa im Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) oder im Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GETZ) – nebeneinander unter einem Dach, gleichen jedoch für ihre Aufgabenerfüllung erforderliche Informationen miteinander ab und werten sie gemeinsam aus.

 

Strukturelle Unterschiede

Neben diesen rechtlichen Beschränkungen und den in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich geregelten Befugnissen der Behörden empfinden einige Sicherheitsbehörden angesichts globaler Herausforderungen auch ihre Strukturen zunehmend als hinderlich. Insbesondere wird von der Bundesebene aus die föderale Zersplitterung in beklagt.

Dies bezieht sich einerseits auf die Anzahl gleichartiger Behörden. Andererseits bestehen nicht nur zwischen Bundes- und Länderebene strukturelle Unterschiede, sondern auch zwischen den einzelnen Bundesländern sind unterschiedliche Strukturen und Entwicklungen festzustellen, etwa die Eingliederung der ehemals eigenständigen Landesämter für Verfassungsschutz in Berlin und Thüringen in die dortigen Innenministerien.

Auch die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern ist nicht immer eindeutig und kann durchaus eine Ermessensfrage sein. So ist etwa in Staatsschutzfragen die Bundesebene zuständig, wenn eine Tat die Kompetenzen der Landesebene übersteigt, wenn eine Tat keinem bestimmten Bundesland zugeordnet werden kann, wenn mehrere Bundesländer betroffen sind, wenn eine Tat für ganz Deutschland relevant ist oder wenn eine außenpolitische Bedeutsamkeit besteht.

Da von mobilen Attentätern ausgehende oder mit Cyber-Terrorismus verbundene Gefahren in der Regel nicht auf einen Ort in Deutschland oder ein Bundesland beschränkt sind, wird zunehmend die Frage einer zentralen Bündelung der Abwehraktivitäten aufgeworfen.

 

Gemeinsame Bund-Länder-Gremien

Im bereits genannten Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) sind 40 Behörden des Bundes und der Länder vertreten – neben BND, BAMAD, BfV, den 16 LfV, Bundespolizei (BPol), BKA und den 16 LKÄ auch Zollkriminalamt (ZKA), Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und der Generalbundesanwalt (GBA). Im ebenfalls bereits angesprochenen Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GETZ) sind zusätzlich zu den vorgenannten 40 Behörden noch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAfA) und Europol eingebunden. Diese Vielzahl der Beteiligten ermöglicht erst den Austausch aller relevanten Behörden, macht ihn aber nicht gerade einfach.

Die Amtsleitertagung der Verfassungsschutzbehörden (ALT), die Kommission Staatsschutz (K ST) oder die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter mit dem Bundeskriminalamt (AG Kripo) dienen jeweils nur dem Austausch gleichartiger Behörden des Bundes und der Länder.

Auf politischer Ebene findet ein Austausch im Rahmen der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK) statt, an der der Bundesinnenminister als Gast teilnimmt – nicht nur zwischen den Ministern, sondern in verschiedenen Arbeitskreisen auch zwischen den zuständigen Abteilungsleitern der Innenministerien.

 

Zentralisierung des Verfassungsschutzes

Das Bundesamt für Verfassungsschutz und die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz bilden den sogenannten Verfassungsschutz-Verbund. Das Bundesamt hat die Aufgabe, die Tätigkeiten des Verfassungsschutzes zu koordinieren, es verfügt den Landesbehörden gegenüber grundsätzlich jedoch nicht über ein Weisungsrecht. Ausnahme: Wenn ein Angriff auf die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes erfolgt, kann die Bundesregierung den obersten Landesbehörden die für die Zusammenarbeit der Länder mit dem Bund auf dem Gebiete des Verfassungsschutzes erforderlichen Weisungen erteilen (§ 7 BVerfSchG).

Seit vergangenem Jahr steht die Forderung von Bundesamts-Präsident Hans-Georg Maaßen im Raum, das Bundesamt solle seine „Zentralstellenfunktion zukünftig in noch stärkerem Maße wahrnehmen“, weshalb sich „der Einsatz der Ressourcen“ „nach der bundesweiten Schwerpunktsetzung“ richten müsse. Konkreter geht es darum, „in besonderen Lagen“ ein „länderübergreifendes Direktionsrecht“ zu bekommen oder „zentral und phänomenbereichsübergreifend“ das Internetmonitoring zu übernehmen; außerdem seien bei der Auswertung von Informationen, bei der IT und bei der Ausbildung „weitere Zentralisierungen erstrebenswert“. Der frühere Bundesinnenminister Thomas de Maizière war noch einen Schritt weiter gegangen und hatte vorgeschlagen, den Verfassungsschutz komplett „in die Bundesverwaltung zu übernehmen“.

Die Reaktionen auf Landesebene fielen unterschiedlich aus: Während kleinere Bundesländer Gesprächsbereitschaft signalisiert haben, haben größere Bundesländer sich dagegen verwehrt, Befugnisse abzugeben (und die Gefahr gesehen, dass ihre Behörden perspektivisch aufgelöst werden könnten). Andere haben gar kritisiert, dass es – zumindest teilweise – um Polizeiaufgaben gehe, für die der Verfassungsschutz überhaupt nicht zuständig sei.

 

Perspektiven

Eine ähnliche Stärkung der Zentralstellenfunktion seiner Behörde fordert auch der Präsident des Bundeskriminalamtes (BKA), Holger Münch. Wie zwischen Bundesamt für Verfassungsschutz und Landesbehörden für Verfassungsschutz steht auch zwischen BKA und Landeskriminalämtern die Zentralisierungsfrage im Raum – und die neue Bundesregierung scheint je nach Lesart ihres Koalitionsvertrages diese Bestrebungen in den nächsten Jahren mittragen zu wollen, zumindest indirekt durch eine Stärkung der jeweiligen Bundesbehörden.

Dass kleinere Bundesländer tendenziell Zentralisierungsbestrebungen offener gegenüberstehen, erklärt sich nicht zuletzt damit, dass ihnen oft die Ressourcen fehlen, alle Aufgabenbereiche gleichermaßen abzudecken. Bei größeren Bundesländern sieht das schon anders aus.

Von der Frage nach mehr Macht oder weniger Befugnissen einmal abgesehen, versprechen sich die Beteiligten von einer Zentralisierung etwa eine Kompetenzbündelung, Synergieeffekte und mehr Effektivität. Als Gegenargument wird beispielsweise für den Bereich des Verfassungsschutzes die „starke regionale Analysekompetenz in den Ländern“ angeführt.

Möglicherweise wird es keine einheitliche Lösung, kein Entweder-Oder, kein Bund oder Länder, geben. So, wie das BKA als zentrales Datenhaus im polizeilichen Informationsverbund etabliert werden soll, kann vielleicht auch das Bundesamt für Verfassungsschutz „als zentrale Servicestelle … im Verbund“, wie es im Koalitionsvertrag heißt, nur Serviceangebote machen, derer sich die Landesbehörden für Verfassungsschutz bedienen können – oder eben auch nicht.

Dies würde auf eine teilweise, freiwillige Zentralisierung hinauslaufen, die wohl den Abstimmungsaufwand nicht vereinfachen, aber eine flächendeckende Aufgabenwahrnehmung sicherstellen würde.

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