Gesetz Recht Justiz The Statue of Justice symbol legal law concept image
© r.classen / shutterstock.com
SERIE: Föderalismus vs. Zentralisierung der Sicherheit

Länderpolizeigesetze im Wandel

Auf dem Weg zum Muster-Polizeigesetz

Die Innenministerkonferenz hat sich 2017 darauf verständigt, ein Muster-Polizeigesetz zu erarbeiten, das zukünftig bundesweit zu einheitlichen Sicherheitsstandards führen soll. Zwischenzeitlich haben mehr als die Hälfte der deutschen Bundesländer nochmals neue Polizeigesetze auf den Weg gebracht. In der Diskussion steht etwa das bayerische Polizeigesetz – das im Gepäck von Bundesinnenminister Horst Seehofer zur möglichen Vorlage für einen bundesweiten Standard werden könnte.

Entwicklung des Polizeirechts

Das Polizeirecht hat sich vom klassischen Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsrecht in Richtung eines recht komplexen operativ-integrierten Eingriffsrechts entwickelt.

Einerseits waren die Polizeigesetze in Deutschland ursprünglich auf die Abwehr konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgerichtet und polizeiliches Handeln auf das Vorliegen einer konkreten Gefahr beschränkt, dessen Adressat der jeweilige Störer war. Andererseits war im Rahmen der davon klar abgegrenzten Verfolgung von Straftaten der Verdacht einer Straftat Auslöser und Legitimation polizeilichen Handelns, das auf den Verdächtigen ausgerichtet, durch seine Schutzrechte begrenzt und von einem Tatverdacht abhängig war.

Als Antwort auf sich verändernde Herausforderungen hat der Gesetzgeber nicht nur die polizeilichen Zuständigkeiten umfassend erweitert, etwa um die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten als dritten Aufgabenbereich neben Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, sondern auch die Eingriffsbefugnisse und polizeilichen Standardmaßnahmen erheblich ausgedehnt sowie die Zahl der Spezialermächtigungen deutlich erhöht. Damit ging eine Abkehr vom klassischen Gefahrenbegriff als Auslöser und Legitimation polizeilichen Handelns einher, polizeiliche Eingriffe wurden in das Vorfeld konkreter Gefahren verlagert und der Kreis möglicher Zielpersonen ausgeweitet.

 

Veränderter Charakter polizeilichen Handelns

Gleichzeitig hat die Entwicklung der elektronischen Datenverarbeitung und deren polizeiliche Nutzung den Charakter polizeilichen Handelns verändert, insofern die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten nicht mehr nur ein Hilfsmittel für polizeiliche Eingriffshandlungen ist, sondern der EDV-Einsatz selbst zur eigenständigen Eingriffshandlung wurde.

Zudem wurde die Offenheit und Erkennbarkeit polizeilichen Handelns durch Maßnahmen eingeschränkt, die ihren Ursprung im nachrichtendienstlichen Bereich haben, etwa Befugnisse zu verdeckten und technisch vermittelten Eingriffen wie der präventiven Überwachung der Telekommunikation oder dem verdeckten Einsatz technischer Mittel innerhalb und außerhalb von Wohnungen.

 

Unterschiede zwischen den Ländern

Rechtsgrundlagen des Polizeirechts finden sich sowohl auf Landes-, als auch auf Bundesebene; grundsätzlich liegt die Gesetzgebungskompetenz jedoch bei den Ländern, weshalb in jedem Bundesland ein eigenes Polizeigesetz besteht. Lediglich einzelne Bereiche des Polizeirechts werden durch Bundesrecht geregelt, etwa die Terrorismusbekämpfung, der Grenzschutz oder der Zoll.

Gerade hinsichtlich technologieabhängiger präventivpolizeilicher Maßnahmen besteht ein völlig uneinheitlicher Rechtsrahmen durch unterschiedlichste Polizeigesetze des Bundes und der Länder – der sich in den vergangenen 12 Monaten nochmals erheblich verändert hat.

Verglich man Anfang 2017 verschiedene Standardmaßnahmen daraufhin, ob sie im Bundesrecht (Bundespolizeigesetz oder BKA-Gesetz) und in den Polizeigesetzen der Länder explizit legitimiert wurden, ergab sich bei aller verbleibenden Unschärfe solcher Vergleiche ein regelrechter Flickenteppich, der sich anhand einiger Maßnahmen beispielhaft aufzeigen lässt:

  • Verkehrsdatenerhebung: Befugnisnormen im Bundesrecht sowie in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen – das heißt nicht in Berlin, Bremen und Sachsen;
  • Schleierfahndung: Befugnisnormen im Bundesrecht sowie in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen – das heißt nicht in Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westfalen;
  • Telekommunikationsüberwachung (TKÜ): Befugnisnormen im Bundesrecht sowie in Bayern, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen – das heißt nicht in Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen;
  • Ortung von Mobilfunkgeräten: Befugnisnormen im Bundesrecht sowie in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen – das heißt nicht in Bremen und Sachsen;
  • Funkzellenabfrage: Befugnisnorm in Rheinland-Pfalz – das heißt nicht im Bundesrecht sowie in allen anderen Bundesländern.
Bislang kein einheitlicher Rechtsrahmen in den Polizeigesetzen - Beispiele
© Bundeskriminalamt

Erarbeitung eines Muster-Polizeigesetzes

Bei der 206. Tagung der Innenministerkonferenz (IMK) von Bund und Ländern im Juni 2017 in Dresden verständigten sich die Minister darauf, eine länderoffene Arbeitsgruppe unter Beteiligung des Bundesinnenministeriums einzurichten, um ein neues Muster-Polizeigesetz zu erarbeiten. Das Ziel sind  „hohe gemeinsame gesetzliche Standards und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit“.

Das Gesetz soll zwar keine rechtlich bindende Wirkung erhalten, aber ein gemeinsames Regelwerk mit so starkem Empfehlungscharakter werden, dass ein Bundesland überzeugende Gründe braucht, um vom Konsens abzuweichen, so der damalige Bundesinnenminister Thomas de Maizière.

 

Bundesweit neue Landespolizeigesetze

Einigen Bundesländern geht das offenbar nicht schnell, anderen nicht weit genug. Mal als Umsetzung inhaltlicher Absprachen in der IMK gedacht, mal wohl um vorher noch eigene Akzente setzen, haben mehr als die Hälfte der deutschen Länder in den letzten zwölf Monaten neue Polizeigesetze auf den Weg gebracht, von Mecklenburg-Vorpommern bis Bayern, von Nordrhein-Westfalen bis Sachsen, ganz gleich, ob schwarz, schwarz-gelb, schwarz-rot, rot-schwarz, grün-schwarz, schwarz-rot-grün, rot-grün, rot-rot oder rot-gelb-grün regiert. Ein – nicht abschließender – Überblick:

  • Der Landtag von Rheinland-Pfalz hat im Juni 2017 ein neues Polizeigesetz verabschiedet. Darin werden etwa die Videoüberwachung mit öffentlich angebrachten Kameras oder Aufnahmen mit Body-Cams (Körperkameras) an der Uniform von Polizisten, die automatisierte Kennzeichenerfassung, die Kontrolle aller Fahrzeuginsassen bei Verkehrskontrollen auf Waffen und Bomben oder der präventive Wohnungsverweis bei häuslicher Gewalt neu geregelt.
  • Im November 2017 hat der Landtag von Baden-Württemberg ein neues Polizeigesetz beschlossen. Ausgerichtet auf den Kampf gegen Terror und schwere Kriminalität, stellt das Gesetz für den dortigen Innenminister jetzt eines der besten, effektivsten und modernsten Sicherheitsgesetze der gesamten Republik dar. Geregelt wurden beispielsweise die präventive Telefonüberwachung oder das Mitlesen von WhatsApp-Nachrichten im Rahmen der Quellen-Telekommunikations-Überwachung (Quellen-TKÜ) unter Verwendung des sogenannten Staatstrojaners, ebenso wie eine intelligente Videoüberwachung unter automatischer Auswertung von Verhaltensmustern, die Überwachung durch elektronische Fußfesseln samt Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverboten sowie der Einsatz von Sprengmitteln gegen Personen.
  • Bremens Innensenator hat im Dezember 2017 ein neues Polizeigesetz vorgelegt, das insbesondere in drei Bereichen die Befugnisse der Polizei ausweiten soll: Die (auch präventive) Überwachung von Telefonaten, E-Mails und Kurznachrichten, die Abfrage von Informationen des Telekommunikationsanbieters und die Ortung von Handys sollen geregelt werden. Die Videoüberwachung an öffentlichen Orten soll ausgeweitet werden und eine Echtzeit-Überwachung unter Auswertung der Livebilder erlauben, mit einer mobilen Überwachungsanlage auch bei Großveranstaltungen. Und die Überwachung gefährlicher Personen mit einer elektronischen Fußfessel samt damit einhergehenden Aufenthalts- und Kontaktverboten soll von aus der Haft ent­lassenen Sexualstraftätern auf Personen ausgeweitet werden, die beispielsweise als terroristische Gefährder erachtet werden.
  • Der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern hat im März 2018 ein neues Polizeigesetz angenommen, das ebenfalls etwa die Einführung der elektronischen Fußfessel oder die Ausrüstung von Polizisten mit Body-Cams ermöglicht.
  • In Nordrhein-Westfalen haben sich die Koalitionspartner auf ein neues Polizeigesetz geeinigt, das im April 2018 in den Landtag eingebracht werden soll und das Ziel verfolgt, „vor die Lage“ zu kommen, also schon bei drohender Gefahr eingreifen zu können und nicht erst danach. Im Rahmen des sogenannten ersten Sicherheitspaketes gegen Terror und Alltagskriminalität geht es beispielsweise darum, terroristische Gefährder bis zu einen Monat vorsorglich festzusetzen, mit elektronischen Fußfesseln zu überwachen und mit Aufenthalts- und Kontaktverboten zu belegen, um die Ausweitung der Videobeobachtung und die Überwachung verschlüsselter digitaler Inhalte sowie Messenger-Dienste wie Whatsapp, um die Einführung der sogenannten strategischen Fahndung als Variante der verdachtsunabhängigen Schleierfahndung oder um den Einsatz von Elektroschockpistolen bei der Polizei.
  • Kurz vor dem Abschluss steht dem Vernehmen nach auch ein neues Polizeigesetz in Sachsen. Der Entwurf des Gesetzestextes sieht etwa eine erweiterte Videoüberwachung, eine erweiterte Kommunikationsüberwachung der Verbindungsdaten und Inhalte oder schärfere Auflagen für gewaltbereite Straftäter vor.
  • Erst im Juni 2017 wurde die Kennzeichnungspflicht für Polizisten und die Erprobung von Body-Cams im Polizeigesetz von Sachsen-Anhalt verankert, im November 2017 hatte sich die Regierungskoalition auf die Einführung der elektronischen Fußfessel für Gefährder geeinigt. Der Gesetzesentwurf, der auch beispielsweise Meldeauflagen sowie Aufenthalts- und Kontaktverbote enthält, wurde im März 2018 in den Landtag eingebracht. Gleichwohl gibt es Bestrebungen, im Rahmen eines neuen Polizeigesetzes auch etwa die Videoüberwachung auszuweiten.
  • Brandenburgs Innenminister hat angekündigt, noch im ersten Halbjahr 2018 einen Entwurf für ein neues Polizeigesetz vorzulegen.
  • Auch das Innenministerium von Niedersachsen erarbeitet derzeit ein neues Polizeigesetz. Auch hier geht es beispielsweise um die Überwachung mittels elektronischer Fußfesseln sowie um die Möglichkeiten von Hausarresten, polizeilichem Gewahrsam, Kontaktverboten und Meldeauflagen für Gefährder.

Es ist unschwer zu erkennen, dass alle Polizeigesetze in die gleiche Richtung zielen – aber eben nach wie vor mit unterschiedlichen Regelungen einzelner Fragestellungen.

 

Das bayerische Polizeiaufgabengesetz

In seinen letzten Tagen als bayerischer Ministerpräsident hat der neue Bundesinnenminister Horst Seehofer im Februar 2018 noch ein neues Polizeigesetz für Bayern auf den Weg gebracht – das von Kritikern als das härteste Polizeigesetz Deutschlands bezeichnet wird, das die Polizei mit bislang ungekannten präventiven Kompetenzen ausstatten würde, die an nachrichtendienstliche Befugnisse grenzen würden, und zahlreiche Einschreitschwellen absenken würde. Zudem würde die Strafverfolgung bereits vor die Begehung einer Straftat verlegt.

Tatsächlich unterscheidet sich das vorliegende bayerische Polizeigesetz von den meisten anderen Landespolizeigesetzen durch seine Umfassendheit, etwa

  • Videoüberwachung, auch bei Demonstrationen, auch mit Body-Cams, i. V. m. Bilddatenbankabgleichen, automatischer Verhaltenserkennung, Identifizierung via Gesichtserkennung
  • verdeckter Zugriff auf IT-Systeme wie Computer und Handy, auch in der Cloud, inkl. Datenveränderung und -löschung
  • Überwachung, Unterbrechung oder Verhinderung von Telekommunikationsverbindungen, Beschlagnahme von Briefpost und Geld
  • erleichterte Übermittlung personenbezogener Daten an nichtöffentliche Stellen
  • online und offline Einsatz verdeckter Ermittler unter falscher Identität
  • erweiterte DNA-Analyse
  • Aufenthaltsverbote und -gebote für so genannte Gefährder, unbefristeter Vorbeugegewahrsam
  • Einsatz von Explosivmitteln wie Handgranaten.

Gleichzeitig fällt auf, dass zahlreiche Maßnahmen präventiv, verdachtsunabhängig oder selbst dann, wenn explizit gar keine Straftaten erwartet werden, ergriffen werden dürfen, und zwar auch ohne richterliches Einverständnis oder Gerichtsbeschluss.

 

Vorlage für ein Muster-Polizeigesetz?

1977 wurde schon einmal ein Muster-Polizeigesetz beschlossen, das allerdings seit 1986 nicht mehr aktualisiert wurde. Es wurde weitgehend in den Polizeigesetzen der Länder umgesetzt – zuallererst in Bayern.

Auch mit der letzten Ausweitung polizeilicher Befugnisse im Rahmen des Gesetzes zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen im Sommer 2017 sah der bayerische Innenminister sein Land bundesweit als Vorreiter. Das neue Polizeigesetz baut die darin enthaltenen Ansätze konsequent aus.

Des Einen Befürchtung ist des Anderen Hoffnung: dass Horst Seehofer als neuer Bundesinnenminister seine Vorstellung gesetzlicher Regelungen aus München mit nach Berlin bringen und das bayerische Polizeigesetz so zur möglichen Vorlage für einen bundesweiten Standard werden könnte.

Allerdings verfügt die CSU in Bayern über eine absolute Mehrheit, während ein länderübergreifender Kompromiss eine Übereinkunft über fast alle Parteigrenzen hinaus bedingen würde.

SERIE: Föderalismus vs. Zentralisierung der Sicherheit

Zentraler Service für dezentrale Dienste

Strukturen und Kooperationen bei Staats- und Verfassungsschutz

SERIE: Föderalismus vs. Zentralisierung der Sicherheit

Länderpolizeigesetze im Wandel

Auf dem Weg zum Muster-Polizeigesetz

Wir erwarten, dass zu vielen Themen unseres Journals bei Ihnen der Wunsch besteht, sich auszutauschen. Daher planen wir eine Kommentarfunktion für unsere registrierten Leser.