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Grenzkontrollen, Behördengründungen, reformierte Abläufe

Zum Zusammenspiel von Sicherheits- und Integrationspolitik

Die lange Zeit als „Flüchtlingskrise“ bezeichnete Zuwanderungswelle seit Sommer 2015 hat Sicherheitsbehörden und Verwaltung an ihre Grenzen gebracht. Zersplitterte Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten führten zu differierender Aufgabenwahrnehmung bei Bund, Ländern und Kommunen. Wurden dafür Lösungen gefunden? Welche Konzepte und Maßnahmen wurden realisiert? Wie hat sich das Zusammenspiel von Sicherheits- und Integrationspolitik entwickelt?
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Das Element des Staatsgebietes setzt implizit klare und funktionierende Grenzen voraus.

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Mangels einer allgemeingültigen Definition des Staatsbegriffs im Staatsrecht wird nach herrschender Lehre die rechtswissenschaftliche Definition des Staatsrechtlers Georg Jellinek herangezogen, der im Rahmen seiner Drei-Elemente-Lehre Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt als konstituierende Merkmale eines Staats beschrieben hatte. Dabei setzt das Element des Staatsgebietes implizit klare und funktionierende Grenzen voraus, die den Raum definieren, in dem die Staatsgewalt ausgeübt wird.

Offene Grenzen als Sicherheitsfaktor

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Deutschland hat in Teilen die Kontrolle über erfolgte Ein- und Ausreisen verloren.

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So sorgte es – besonders in den für die öffentliche Sicherheit verantwortlichen Polizeikreisen – für erhebliche Irritation, als 2015 seitens der Bundesregierung infolge der Feststellung, die 3.000 Kilometer lange deutsche Grenze nicht (mehr) schützen zu können, faktisch eine Politik offener Grenzen vollendet wurde. Dabei wäre nach dem deutschen Asylgesetz einem Ausländer die Einreise zu verweigern gewesen, wenn er aus einem sicheren Drittstaat einreist, und nach der Dublin-III-Verordnung wäre in Deutschland auch kein Asylverfahren durchzuführen gewesen. Allerdings erfolgte an der deutschen Grenze keine Zurückweisung von Drittstaatsangehörigen ohne aufenthaltslegitimierende Dokumente mehr, gleich ob sie aus einem sicheren Drittstaat oder einem sicheren Herkunftsland kamen. In vielen Fällen wurde aus Kapazitätsgründen gar völlig auf eine Kontrolle, Identifizierung bzw. erkennungsdienstliche Erfassung beim Grenzübertritt verzichtet, etwa im Rahmen von Sonderzügen, die Einreisewillige aus Österreich direkt in deutsche Erstaufnahmeeinrichtungen gebracht haben.

Dadurch hat Deutschland in Teilen die Kontrolle über erfolgte Ein- und Ausreisen verloren. Es kamen bereits verurteilte Straftäter wie der spätere Mörder der Freiburger Studentin Maria L. oder der Attentäter vom Berliner Weihnachtsmarkt, Anis Amri, nach Deutschland. Von Seiten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wurde vor dem Einsickern von IS-Kämpfern gewarnt, Sicherheitsbehörden haben nachträglich Kämpfer syrischer Islamistenmilizen unter eingereisten Flüchtlingen ausgemacht. Während einerseits Personen mit mehreren Identitäten mehrfach Sozialleistungen beantragt haben, ist andererseits eine nicht zu beziffernde Anzahl von Personen in Deutschland untergetaucht und hat sich damit jeglichem Zugriff der Behörden entzogen. Bei einer staatsanwaltschaftlichen Untersuchung von 18.000 Datensätzen nicht identifizierter Eingereister in Brandenburg etwa waren 15 bis 20 Prozent der Menschen nicht mehr auffindbar.

Grenzkontrollen als Aufgabe der Bundespolizei

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Der Bundespolizei obliegt neben anderem auch der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes.

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In Folge des Schengener Abkommens, das seit 1995 in Kraft ist und die stationären Grenzkontrollen zwischen fast allen EU-Mitgliedern und einigen Nicht-EU-Ländern abgeschafft hat, hat sich das Aufgabenspektrum des Bundesgrenzschutzes gewandelt, dem die Umbenennung in die Bundespolizei Ausdruck verliehen hat. Gleichwohl obliegt der Bundespolizei laut Bundespolizeigesetz neben anderem auch der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes (Grenzschutz), der die polizeiliche Überwachung der Grenzen, die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs sowie die Abwehr von Gefahren umfasst, die die Sicherheit der Grenze beeinträchtigen.

Im Nachgang hat Deutschland zeitlich befristet wieder punktuelle Binnengrenzkontrollen an der deutsch-österreichischen Grenze eingeführt und dazu fünf Grenzübergangsstellen eingerichtet. Gleichwohl blieb es dabei, dass Personen, die einen Asylantrag stellen wollten, auch weiter ohne gültige Identitätsdokumente aus Österreich einreisen durften und die illegale Einreise ins Bundesgebiet nicht mehr strafrechtlich verfolgt wurde.

Der bayerische Weg: eigene Behördengründungen

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Als meistbetroffenes Bundesland hat Bayern seine Bayerische Grenzpolizei 2018 wiedererrichtet.

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Als meistbetroffenes Bundesland hat Bayern seine bis 1998 bestehende Bayerische Grenzpolizei 2018 wiedererrichtet und gemäß Polizeiorganisationsgesetz in Anlehnung an das Bundespolizeigesetz mit der polizeilichen Überwachung der Grenzen, der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs sowie der Beseitigung von Störungen und der Abwehr von Gefahren beauftragt, die die Sicherheit der Grenze beeinträchtigen.

Kurz später wurde auch das Bayerische Landesamt für Asyl und Rückführungen (LfAR) als neue Landesoberbehörde in Betrieb genommen, mit dem Verwaltungsaufgaben im Bereich der Rückführung zentral in einer zuständigen Behörde gebündelt werden. Dazu gehören etwa die Beschaffung von Passersatzpapieren und Heimreisedokumenten, die Koordinierung von Sammelabschiebungen oder die operative Zusammenarbeit mit den für die Durchsetzung der Ausreiseverpflichtung befassten Behörden, Organisationen und Einrichtungen.

Entwicklungen bei der Identitätsfeststellung

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Ende 2015 beschloss die Innenminister- konferenz eine Rückkehr zur regulären Einzelfallprüfung des Asylantrages.

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Nach polizeilichen Schätzungen haben nur 25 bis 30 Prozent der 2015 nach Deutschland eingereisten Asylsuchenden einen Reisepass vorgewiesen. Bei einem Teil dieser Pässe dürfte es sich um echte Pässe mit falschen Angaben gehandelt haben, weil zuvor syrische Blankoausweise, als auch Ausweissoftware, Geräte und Stempel, verschwunden waren. BAMF-Kreisen zufolge wurden syrische Pässe jedoch nicht auf ihre Echtheit geprüft und bei Asylbewerbern ohne Pass gänzlich auf eine Identitätsfeststellung verzichtet; gleichzeitig wurde vor beschleunigten Asylverfahren ohne Identitätsfeststellung bei Menschen, die sich als Syrer ausgaben, gewarnt.

Ende 2015 beschloss die Innenministerkonferenz eine Rückkehr zur regulären Einzelfallprüfung des Asylantrages mit persönlicher Anhörung auch für Asylbewerber aus Syrien. Im Sommer 2016 hieß es aus dem BAMF, dass alle Asylsuchenden registriert und polizeilich überprüft seien; stichprobenartige Überprüfungen in Bayern oder Mecklenburg-Vorpommern haben jedoch einen erheblicher Anteil an gefälschten Pässen und nicht zutreffenden Identitätsangaben ergeben.

Entwicklungen bei der erkennungsdienstlichen Behandlung

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Bis Ende 2016 wurde flächendeckend die Infrastruktur für eine einheitliche Registrierung von Asylsuchenden geschaffen.

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Polizeikreisen zufolge erfolgte 2015 nur bei einem Bruchteil der unkontrolliert nach Deutschland eingereisten Ausländer eine erkennungsdienstliche Behandlung anhand von Fingerabdrücken. Das BAMF selber kann seit 2016 von Flüchtlingen Fingerabdrücke nehmen und abgleichen; während die Scans für die Identitätsfeststellung ausreichend sind, sind sie für kriminaltechnische Untersuchungen zum Teil unbrauchbar. 2018 wurde ein internes Schreiben der Qualitätssicherung des BAMF öffentlich, demzufolge die erkennungsdienstlichen Behandlungen von Antragstellern auch weiter regelmäßig nicht nachgeholt werden.

Bis Ende 2016 wurde flächendeckend die Infrastruktur für eine einheitliche Registrierung von Asylsuchenden in 1.500 Registrierstationen geschaffen. Nach der elektronischen Erfassung im Fingerabdruck-Schnell-Abgleichsystem (Fast-ID) und Registrierung erfolgt die Ausgabe eines fälschungssichereren einheitlichen Ankunftsnachweises. Die Daten werden im Kerndatensystem (KDS) des Ausländerzentralregisters (AZR) gespeichert, an welches bundesweit mehrere Tausend Behörden aus den Bereichen Aufenthalt und Asyl, Polizei, Zoll, Sicherheit und Justiz angeschlossen sind.

Entwicklungen beim Datenaustausch

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Inzwischen besteht auch eine gegenseitige Zugriffsmöglichkeit der Fingerabdruck- identifizierungs- systeme von Polizei und Ausländerbehörden.

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Seit im Zuge der Digitalisierung des Asylverfahrens 2016 das KDS eingeführt wurde, haben die für unkontrolliert eingereiste Ausländer zuständigen Ausländer- und Meldebehörden die Möglichkeiten, durch dessen Abfrage Mehrfachidentitäten auszuschließen.

Inzwischen besteht auch eine gegenseitige Zugriffsmöglichkeit der Fingerabdruckidentifizierungssysteme von Polizei und Ausländerbehörden; bis 2016 konnte nur die Polizei auf das Automatisierte Fingerabdruckidentifizierungssystem Polizei (Afis-P), das Daten zu Zwecken der polizeilichen Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung enthält, und nur die Ausländerbehörden auf das Automatisierte Fingerabdruckidentifizierungssystem Asyl (Afis-A), in dem nur Daten von Asylsuchenden zur Durchführung des Asylverfahrens erfasst sind, zugreifen. Beide Systeme sind Teil der INPOL-Datenbank des Bundeskriminalamts (BKA) und nunmehr verknüpft.

Entwicklungen bei Bearbeitung der Antragsverfahren

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Nach einer Neubewertung der Situation in Syrien hat das BAMF im April 2019 Verfahren syrischer Asylsuchender ausgesetzt.

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Um 2015 die hohe Zahl der laufenden Asylverfahren zu reduzieren, wurde die Bearbeitung der als aussichtslos eingeschätzten Asylanträge von Bewerbern aus den Westbalkanstaaten vorgezogen und ein beschleunigtes Asylverfahren unter anderem für Syrer eingeführt, die die Voraussetzungen für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft in der Regel erfüllten – allein auf Basis eines schriftlichen Antrags, ohne Identitätsüberprüfung und ohne Echtheitsprüfung vorgezeigter Pässe, obwohl der Anteil „falscher Syrer“ nach unterschiedlichen Angaben bei 15 bis 30 Prozent lag. 2016 erfolgte eine Rückkehr zur Einzelfallprüfung des Asylantrages.

Nach einer Neubewertung der Situation in Syrien und einer Änderung seiner Herkunftsländerleitsätze hat das BAMF im April 2019 solche Verfahren syrischer Asylsuchender ausgesetzt, in denen statt des subsidiären Schutzstatus nur noch ein sogenanntes nationales Abschiebungsverbot erteilt werden soll. Die Entscheidungen werden solange zurückgestellt, bis mit dem Bundesinnenministerium als vorgesetzter Behörde die Bewertung der Sicherheitslage in Syrien und die Anwendung der aktualisierten Leitsätze abgestimmt wurde.

Asylpakete und Integrationsgesetz

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2016 wurde ein Integrationsgesetz verabschiedet.

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2015 und 2016 wurden zwei sogenannte Asylpakete verabschiedet. Darin wurden weitere Länder als „sichere Herkunftsstaaten“ eingestuft, der Familiennachzug ausgesetzt, Asylverfahren sollten beschleunigt werden, die Unterbringungsdauer in Erstaufnahmestellen verlängert werden, Geld- durch Sachleistungen ersetzt werden und je nach Verfahrensstand Abschiebungen nicht mehr vorher angekündigt werden bzw. Integrationsangebote unterbreitet werden.

2016 wurde darüber hinaus ein Integrationsgesetz verabschiedet, das unter der Überschrift „Fördern und Fordern“ eine Verschärfung des Daueraufenthaltsrechts von anerkannten Flüchtlingen, eine Verpflichtung zur Teilnahme an Integrationskursen samt Sanktionierungsmöglichkeiten, Erleichterungen bei der Einstellung und Ausbildung von Asylbewerbern und Geduldeten sowie eine Wohnsitzauflage begründete.

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