Bauleistung
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Die Generalunternehmervergabe auf kommunaler Ebene

Alternative Beschaffungsformen bleiben die Ausnahme| Ergebnisse einer praxisorientierten Studie

Wenn es auf größere Bauvorhaben (ab 1,5 Millionen Euro) ankommt, setzen deutsche Kommunen nach wie vor auf die Losvergabe. Dabei bleiben die mit dem Generalunternehmer- bzw. Generalübernehmervergabe (nachstehend GU-Vergabe) verbundenen Möglichkeiten weiterhin unerkannt. Und das obwohl die Zufriedenheit mit GU-Vergaben unter den kommunalen Auftraggebern hoch ist. Welche Gründe hierfür maßgeblich sind, zeigt eine vom KOWID im Jahr 2018 durchgeführte Befragung zum Thema kommunale Vergabepraxis im Bausektor. Diese war die Grundlage der Studie „Die Vergabe kommunaler Bauaufträge an Generalunternehmer bzw. Generalübernehmer. Die Studie untersuchte das Vergabeverhalten und –erfahrungen kreisangehöriger Gemeinden und kreisfreier Städte mit mindestens 20.000 Einwohnern im Hinblick auf öffentliche Bauaufträge mit einem Mindestvolumen von 1,5 Millionen Euro über den Zeitraum von 2015 bis einschließlich 2017.

Die Vergabe öffentlicher Bauaufträge stellt einen volkswirtschaftlich bedeutenden Faktor dar. Die Ergebnisse der genannten Studie zeigen, dass in den Jahren 2015 bis 2017 das für öffentliche Bauaufträge vorgesehene jährliche Auftragsvolumen von 73 Prozent  der befragten Kommunen die  fünf Millionen  Euro-Grenze überschritt. Dazu schrieben knapp ein Drittel der befragten Kommunen jährlich mindestens einen Bauauftrag in der Größenordnung ab 1,5 Millionen Euro aus.

Mit 40 Prozent unterbesetzten kommunalen Vergabestellen und einer jährlich sinkenden Anzahl an Unternehmen, die sich für öffentliche Aufträge bewerben, ist es an den kommunalen Auftraggebern, gesetzliche Spielräume auszunutzen. In diesem Sinne lohnt sich der Blick über die übliche Losvergabe hinaus auch auf andere alternative Beschaffungsformen.

Einschätzung der Anzahl der Bieter durch die Kommunen nach Jahren
© Kristina Tyufekchieva, Universität Leipzig

Generalunternehmer & Generalübernehmervergabe

Solche Beschaffungsformen versprechen insbesondere bei komplexeren Bauvorhaben und knappen Personalkapazitäten die Vorbeugung unverhältnismäßiger Kostennachteile sowie das Generieren substantieller Zeitvorteile (insbesondere bei Eilbedürftigkeit des Bauvorhabens) und Synergieeffekte.

Zu den alternativen Beschaffungsvarianten zählt insbesondere die GU-Vergabe. Diese bezeichnet eine gebündelte Vergabe von Planungs- und Bauleistungen, in der Regel ab der HOAI-Phase 5. Dabei übernimmt ein Auftragnehmer (Generalunternehmer) die Bauleistungen und führt diese zumindest teilweise selbst durch. Werden die Bauleistungen nicht vom Auftragnehmer selbst, sondern von Nachunternehmern erbracht, handelt es sich dagegen um eine Generalübernehmervergabe.

Die rechtliche Zulässigkeit von GU-Vergaben richtet sich im Oberschwellenbereich nach § 97 Abs. 4 S. 2 GWB. Entscheidend ist das Vorliegen von wirtschaftlichen und/oder technischen Gründen, die das Absehen von einer Losvergabe zu Gunsten der Gesamtvergabe rechtfertigen.

Generalunternehmer- bzw. Generalübernehmervergabe
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Signifikant ist allerdings, dass auch dann, wenn in der Praxis die rechtlichen Voraussetzungen für eine GU-Vergabe erfüllt sind, 30 Prozent der an der Umfrage teilnehmenden Kommunen dennoch davon absehen. Auch insgesamt zeigt die Studie, dass von 166 Bauaufträgen mit einem Mindestvolumen von 1,5 Millionen Euro  in den Jahren 2015 bis 2017 nur jede fünfte im Zuge einer Gesamtvergabe realisiert wurde. Zusätzlich verzeichnet die Studie, dass lediglich jede fünfte der befragten Kommunen Erfahrungen auf diesem Gebiet vorweisen kann.

Vorteile von GU-Vergaben

Gleichzeitig gaben allerdings über 60 Prozent der Kommunen an, mit der Durchführung ihres Auftrages durch einen Generalunternehmer bzw. –übernehmer eher bis sehr zufrieden gewesen zu sein. Darüber hinaus zeigte die Studie, dass es im erforschten Zeitraum lediglich zwei Rügenfälle seitens Mitbieter im Zusammenhang mit einer GU-Vergabe gegeben hat. Ebenfalls war im genannten Zeitraum keine Rückforderung von Zuwendungen auf Grund von Beanstandungen durch Zuwendungsgeber zu verzeichnen.

Trotz dieser Vorteile spielen GU-Vergaben als Beschaffungsvarianten eine recht kleine Rolle. Ein Grund für die nach wie vor strake Vorliebe der kommunalen Auftraggeber für die Einzelvergabe könnte in dem mit ihr verbundenen Ziel der Mittelstandsförderung liegen. Für 83 Prozent der befragten Kommunen war das der entscheidende Grund dafür, von einer GU-Vergabe zu Gunsten einer Losvergabe abzusehen. Zusätzlich zeigte die Studie, dass 75 Prozent der Kommunen neben der Losaufteilung auch weitere Maßnahmen ergreifen (Loslimitierung, Zulassung von Bietergemeinschaften), um den Mittelstand zu fördern.

Gründe gegen GU-Vergaben
© Kristina Tyufekchieva, Universität Leipzig

Im Zusammenhang mit dem vorhandenen Investitionsrückstand, der Bereitstellung von staatlichen Fördermitteln und Personalengpässen sind kommunale Auftraggeber gut beraten, sich die mit alternativen Beschaffungsformen verbundenen Möglichkeiten und Chancen vor Augen zu führen. Zumindest im Hinblick auf die GU-Vergabe hat die genannte Studie einige der damit verbundenen Vorurteile wie die fehlende Zuwendungsfähigkeit und das erhöhte Risiko auf Rügeverfahren entkräftet.

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