Kampagnenvideo „Public Money, Public Code” CC BY SA 4.0 fsfe.org & motionensemble.de
© Kampagnenvideo „Public Money, Public Code” CC BY SA 4.0 fsfe.org & motionensemble.de

Freie Software für den öffentlichen Sektor

Welche Potenziale bietet freie Software für die Verwaltung?

Welche Potenziale bietet freie Software für den öffentlichen Sektor? In einer Broschüre der Free Software Foundation Europe, die nun mit dem Kompetenzzentrum Öffentliche IT auf Deutsch verlegt wurde, klären Expert:innen die häufigsten Irrtümer über freie Software auf, stellen zahlreiche Beispiele in der öffentlichen Verwaltung vor und beantworten Fragen zu Aspekten wie IT-Sicherheit, Wettbewerbspolitik und Beschaffung.

Basanta Thapa

Hüseyin Ugur Sagkal

© Fraunhofer Fokus / Kompetenzzentrum Öffentliche IT

Freie Software ist im öffentlichen Sektor oft noch unverstanden. Doch mit der zunehmenden Digitalisierung der Verwaltung gewinnt die technologische Infrastruktur des Staates immer mehr an Bedeutung. Wie können öffentliche Verwaltungen auch im Digitalen die Transparenz, Kontrolle, Sicherheit und Effizienz der Staatstätigkeit sicherstellen? Der Einsatz freier Software kann ein Weg sein, diese Bedenken zu adressieren.

Die vier Freiheiten

Freie Software zeichnet sich durch vier Freiheiten aus, die sie jeder natürlichen und juristischen Person einräumt: Die Software und ihren Quellcode zu benutzen, zu verändern, zu untersuchen und zu verbreiten. Im Gegensatz dazu steht beispielsweise Closed-Source-Software, dessen Quellcode nicht frei einsehbar oder veränderbar ist.

© Fraunhofer Fokus / Kompetenzzentrum Öffentliche IT

Freie Software in Barcelona

In Barcelona wird bereits verstärkt auf freie Software gesetzt. Francesca Bria, CIO von Barcelona, ist überzeugt, dass Free Software Innovation vorantreibt und die digitale Souveränität des Staates stützt. Die Stadt nutzt unter anderem die Software „decidim“, die es Bürger:innen erlaubt, zu debattieren, Besprechungen beizuwohnen und der Stadtregierung Vorschläge zu unterbreiten. Die Software basiert auf dem Code eines ähnlichen Projekts in Madrid, genannt „Consul“. Ein weiteres Beispiel ist die Software „Sentilo“, die als IoT-Plattform Sensoren und Aktuatoren vernetzt und eine große Menge an Felddaten zusammenführt und verarbeitet. Sentilo richtet sich an lokale Verwaltungen und Nichtregierungsorganisationen und wird auch in Dubai, den USA und Italien verwendet.

Vorteile offenen Quellcodes

Diese Wiederverwendung ist problemlos möglich, da die Stadt Barcelona diese Systeme als freie Software lizenziert hat. Staatliche Institutionen, die den Code ihrer Software nicht veröffentlichen, lassen wertvolle Möglichkeiten der Weiterentwicklung und –verwendung durch andere verstreichen. Zusätzlich führt die Transparenz offener Quellcodes zu mehr Vertrauen in die digitale Infrastruktur des Staates. Beispielhaft dafür ist der deutsche gemeinsame Bibliotheksverbund (GBV), der die freie Software-Lösung Folio für Bibliotheken in Deutschland anbietet, sowie das niederländische Innenministerium, das weite Teile der Software des Melderegisters veröffentlichte.

Wettbewerbsrechtliche Einordnung

Die Veröffentlichung von freier Software sieht sich immer wieder mit dem Vorwurf konfrontiert, den Wettbewerb zu verzerren z.B. durch Verstöße gegen das Vergabe- und Beihilferecht. In der Schweiz führte dies zu einer politischen Auseinandersetzung. Nachdem 2011 das Schweizer Bundesgericht den Quellcode ihres selbst entwickelten Systems zur Verwaltung von Gerichtsentscheiden veröffentlichte, kritisierte die Firma Weblaw, die zu der Zeit die Gerichte mit Software versorgte, diese Entscheidung öffentlich. Ihr Argument: Wenn der Staat mit der Bereitstellung freier Software als Marktteilnehmer aufträte, verdränge dies privatwirtschaftliche Teilnehmer, da die freie Software aus Mitteln des Haushalts subventioniert werde.

Aus wettbewerbsrechtlicher Sicht ist die Entwicklung freier Software durch den Staat jedoch in den meisten Fällen unproblematisch. Da es auch für private Marktteilnehmer eine Reihe von Gründen gibt, Software frei zu veröffentlichen, wird durch die Veröffentlichung durch den Staat die Wettbewerbsneutralität häufig nicht verletzt. Vielmehr könnte ein reiner Fokus auf Closed-Source-Software eine Wettbewerbsverzerrung darstellen, da es eine Ungleichbehandlung der Firmen darstellt, die auf freie Software setzen. Entsprechend veröffentlichen Schweizer Verwaltungen seit 2014 vermehrt ihre Quellcodes.

Auch aus Sicht des Subventionsrecht liegt keine Ungleichbehandlung vor, solange ein privater Investor im Vergleich zur Verwaltung in einer vergleichbaren Situation, die gleichen Maßnahmen ergriffen hätte. Ebenfalls ist ausschlaggebend, ob die Veröffentlichung der freien Software aus Sicht eines privaten Marktteilnehmers ein tragfähiges Geschäftsmodell wäre.

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Wirtschaftsfaktor freie Software

In der Tat haben sich rund um die freie Software einige Geschäftsmodelle etabliert, etwa bei Systemintegration, Wartung und Support. Dies ist auch wirtschafts- und arbeitspolitisch attraktiv, da die Arbeit in der Branche ein hohes Maß an Fachwissen und enge Zusammenarbeit mit den Kunden voraussetzt, sodass sich diese Arbeitsplätze nur schwer ins Auslands verlagern lassen. Allein in Europa wurden mittlerweile 200.000 Arbeitsplätze durch die Freie-Software-Branche geschaffen.

Durch die Kollaboration verschiedener Technologien und Know-how unterschiedlicher Anbieter, hat sich die freie Software zu einem wichtigen Instrument entwickelt, um entscheidende Innovationsschübe in der Spitzentechnologien, wie Big Data oder Blockchain, zu geben. Diese Technologien können dank freier Software auch von kleinen und mittelständischen Unternehmen genutzt werden. Dadurch bleibt auch der Mittelstand technisch anschluss- und wettbewerbsfähig.

Sicherheit durch Offenheit

IT-Sicherheit wird häufig als Argument gegen freie Software angeführt. Doch auch hier gibt es gute Gründe, auf freie Software zu vertrauen. Denn ein offener Quellcode kann durch staatliche Institutionen oder Dienstleister leicht auf Fehler und Einfalltore überprüft werden. Eine lebendige Nutzer:innen- und Entwickler:innen-Community deckt solche Sicherheitsprobleme meist schnell auf, ehe diese ausgenutzt werde können. Bei proprietärer Software hingegen prüft allein der Hersteller den Quellcode, worauf der Auftraggeber vertrauen muss. Ebenfalls bekannt sind Backdoor-Vereinbarungen, die den Hersteller verpflichten, unbefugten Dritte den Zugriff auf die Daten des Auftraggebers zu ermöglichen.

Internationale Zusammenarbeit

Freie Software bietet Synergiepotenziale aus länderübergreifender Zusammenarbeit. Bekannte internationale Projekte sind GNU-Health, ein Informationssystem für das staatliche Gesundheitswesen, CKAN, das Werkzeuge für die Veröffentlichung von Daten bietet und X-Road, das den Datenaustausch zwischen Akteur:innen aus öffentlichem und privatem Sektor erleichtert.

Freie Software beschaffen

Trotz bestehender Absichtserklärungen vieler Regierungen, freie Software zu fördern, wird diese im öffentlichen Sektor nur begrenzt eingesetzt. Ein Grund dafür sind auch Hürden und Unsicherheiten bei der Beschaffung freier Software. Dabei kann es helfen, als Verwaltung in funktionalen Ausschreibungen um Lösungen statt Softwarelizenzen zu fragen und sich mit den rechtlichen Rahmenbedingungen für die Beschaffung freier Software vertraut zu machen.

 In vielen Ländern sind auch die Bieterkriterien oder die Formalien des Teilnahmeverfahren zu voraussetzungsreich für die meist kleinen und mittleren Unternehmen der Open-Source-Branche. Letztlich können auch viele Aspekte als Vergabekriterien aufgewertet werden, die freie Software besonders gut erfüllt, um die Erfolgschancen zu erhöhen.

Broschüre zu „Public Money Public Code“

Zu freier Software gibt es viele Mythen und Unsicherheiten, gerade in der öffentlichen Verwaltung. Die Free Software Foundation und das Kompetenzzentrum Öffentliche IT haben deshalb gemeinsam eine Broschüre herausgebracht, in der Expert:innen hierzu aufklären.

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